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我国《湿地公约》履约对策与建议

提示:

(一)我国履约工作面临的主要问题 经过多年的努力,我国湿地面积减少、功能下降的趋势逐步得到控制,我国的湿地保护成就也得到了国际社会的关注与肯定。但是与国外发达国家相比,我国履约工作还面临着许多问题(表4.3)。 表4.3 国内外湿地资源保护和管理对策对比 湿地政策法规不完善。加强湿地保护已成为国际湿地学界的

    (一)我国履约工作面临的主要问题
    经过多年的努力,我国湿地面积减少、功能下降的趋势逐步得到控制,我国的湿地保护成就也得到了国际社会的关注与肯定。但是与国外发达国家相比,我国履约工作还面临着许多问题(表4.3)。
    4.3    国内外湿地资源保护和管理对策对比
国内外湿地资源保护和管理对策对比
    湿地政策法规不完善。加强湿地保护已成为国际湿地学界的共识,抑制湿地面积减少已成为世界湿地保护政策的核心。美国提出湿地“零净损失”的政策目标,随后被一些国家采纳,成为湿地保护最重要的政策措施,并取得了显著的成效。我国目前还没有关于湿地保护与利用的全国性法律,对湿地保护和利用中存在的问题只能参照与湿地有关的其他法律、地方性法规及相关政府规章。不但过于分散,为数很少,而且涉及湿地保护的法律条文规定得非常笼统和过于原则性,缺乏可操作性。除了《自然保护区条例》外,一些相关的资源或环境法中只是对湿地生态系统中的土地、水、野生生物等单项资源加以保护和管理,多数法律法规不是以湿地及其生物多样性的整体保护为重点。
    湿地管理体系不健全。湿地保护是跨部门、多学科、综合性的系统工程,关系多方利益,因此,湿地管理需要部门间加强协调与合作。国外拥有湿地自然保护区跨部门管理的先进经验,如美国濒危物种及其重要栖息地保护要求联邦机构进行磋商,并进行生物学评估。各国湿地自然保护区多部门协调管理的成功经验也说明了跨部门管理的重要性。国内湿地管理体制的条块分割、多部门进行管理,导致湿地缺乏协调统一的管理,甚至出现矛盾和冲突,影响了保护管理的效果。为了确保湿地资源的合理利用,需要湿地保护管理部门的管理职能和行政职能相分离。
    湿地基础研究和技术支撑薄弱。湿地科学是跨学科、多领域的新兴科学,需要各部门、各领域的相互协调配合才能有效地保护湿地。但是长期以来,我国各部门湿地监测体系相互不协调,监测标准和研究方法的差异,以及信息共享机制的不健全,导致对获取的数据资料难以进行系统分析。同时,对湿地功能效益的评价大多数以定性描述为主,缺乏定量的研究,以及缺乏现代化的湿地保护管理技术和手段,制约了我国湿地保护和管理工作的有效进行。
    湿地保护资金投入缺乏。尽管国家投入湿地保护的资金较过去有很大的增幅,但是相比美国、澳大利亚等国家,湿地保护的投入还是不足。在湿地调查、保护区及示范区建设、污水治理、执法手段与队伍建设等方面都缺乏专门的资金支持。这些年来,有关方面从国民经济可持续发展的要求出发,正逐步把湿地资源的保护摆到议事日程,但由于投入太少,工作力度小,对湿地的保护远远不足。多数保护区由于资金紧张处于维持状态,大量非保护区湿地资源得不到有效保护。
    湿地宣传教育相对滞后。尽管我国加入《湿地公约》后,通过宣传培训等方式,社会公众的湿地保护意识较过去有所提高。但是由于人们长期以来对湿地形成的片面认识在短期内难以改变,加之湿地保护是一项新兴事业,目前全社会对湿地的价值和重要性缺乏足够认识,湿地保护意识还有待提高。湿地保护和合理利用的宣传、教育工作相对滞后,宣传教育工作的广度、力度、深度都不够,一些地方政府领导和社会公众的湿地保护意识淡薄,不能正确处理眼前利益和长远利益的关系,重开发轻保护现象严重。
    (二)我国《湿地公约》履约对策
    和世界各国一样,我国对湿地的保护经历了一个从不被认识到认真对待的过程。我国于1992731日正式加入《湿地公约》,并将黑龙江扎龙等7个自然保护区列入国际重要湿地名录。为全面履行国际公约,国务院办公厅于1998年发出了《关于加强湿地保护管理的通知》。2000年由国家林业局牵头、17部委共同编制了《中国湿地保护行动计划》,明确了我国湿地保护和合理利用的指导思想、发展目标、优先行动,成为湿地保护工作的行动指南。2004年,国务院批准了《全国湿地保护工程规划(2004-2030)》,进一步明确了我国湿地保护的中长期发展战略和任务目标。2005年,国务院又批准了《全国湿地保护工程实施规划(2005 2010)》。2007年我国成立中国履行《湿地公约》国家委员会,委员会由国家林业局、农业部、水利部等16个部门组成,其主要职能:协调和指导国内相关部门开展履行《湿地公约》相关工作;研究制定国家履行《湿地公约》的有关重大方针、政策;研究审议参加《湿地公约》有关国际谈判重要议题对策和方案等。加入公约后,我国积极参加《湿地公约》历次缔约方大会,参与公约的各项重要决策,积极推进并促进落实公约相关的动议和决议。在2008年第十届缔约方大会上成功连任《湿地公约》常委会成员国,并在大会上对关于公约法律地位的决议草案、区域合作动议和下次缔约方大会举办时间等问题发表了意见。
    近些年,我国还开展了一系列湿地保护科研和宣教工作,湿地资源调查和监测科研工作得到加强,相继建立了国家湿地监测中心、国家湿地研究中心、国家高原湿地研究中心等湿地科研监测机构,组织开展湿地保护相关基础理论和实用技术研究。充分利用“世界湿地日”、“爱鸟周”和“野生动物保护月”等开展多种形式的宣传教育活动,介绍湿地保护的有关内容,培养全社会的湿地保护意识。
    当前,世界各国都十分重视湿地资源保护和管理对策的研究,由于各国国情不同采取的具体行动和政策也不同。欧美一些发达国家由于开展湿地保护工作较早,研究水平较高,人们生态环境意识强,国家用于环境和生态保护的公共财政体系完善,湿地保护政策更加完备,有很多值得我们学习和借鉴的经验。
    健全湿地保护的法律制度和政策机制。缺乏专门的湿地立法是导致我国湿地面积减少和功能下降的主要原因。在地方湿地保护立法的基础上,借鉴其他国家湿地保护立法的经验教训,及早出台全国性的湿地保护专门立法以解决当前我国湿地保护与管理中缺乏系统性、整体性的突出矛盾。明确湿地立法的调整对象和立法原则及其法律地位职责范围、管理权限、基本权利、义务等,使湿地保护具有针对性和可操作性。同时,要着力消除制约湿地保护管理的体制机制性障碍,重点研究解决湿地生态效益补偿、湿地生态补水等政策和湿地征占用管理等制度,以及在《国家主体功能区划》中将整个湿地保护体系纳入禁止开发区等问题,建立健全各部门间湿地保护管理的合作机制,以及全社会参与湿地保护的机制,共同协调强化湿地保护。
    加强履约的基础能力建设,健全湿地管理体系。湿地保护是一项复杂的系统工程,涉及土地资源、农业资源、水资源、生物多样性保护等许多领域,同世界各国一样,保护湿地需要各部门通力合作、采取多种措施才能完成。要加强部门协作,建立部门间协调机制,采取协调一致的行动,共同推进湿地保护与管理工作。把湿地系统作为一个整体,改变目前我国按行政地域分而治之的管理模式,建立以湿地系统为单位的跨行政区域的统一的湿地管理机构,按湿地的功能和类别,统一保护和管理湿地系统。加强国家层次机构履约能力和水平,履约办公室作为我国履行《湿地公约》的日常机构,基础设施、人员能力、履约执行能力等都还相当薄弱,亟待提高。必须切实加强履约机构的能力建设,切实有效发挥其全面的组织协调作用,保障履约机构的正常运转。
    加强科研监测研究,建立强大的科技保障体系。当前,我国湿地保护护的科研水平还较低,理论研究、技术推广和保护管理经验都没有形成系统的体系,难以适应湿地可持续发展的要求。加强湿地环境监测能力,建立以“3S”技术为基础的湿地信息管理系统和湿地监测体系,为湿地管理、科学研究和合理利用提供及时、准确的基础资料。积极开展国际合作,引进湿地保护与管理的最新技术、理念和经验,是履约工作的重要内容。应在原有国际合作的基础上,充分利用我国担任《湿地公约》常委会成员的机会,有针对性地拓展国际合作领域,开展对外合作交流,积极寻求多边和双边国际合作机会,为国内湿地保护引进更多资金和先进理念。
    加大投入力度,建立全社会参与湿地保护的投入机制。湿地保护是跨部门、多学科、综合性的系统工程,因而其投入也具有多渠道、多元化、多层次的特点。当前湿地保护和恢复的经费严重不足,已经成为制约湿地保护和可持续利用的瓶颈。湿地保护、湿地恢复和能力建设工程是社会公益性项目,在目前国家财力有限的情况下,要全面推动湿地保护和合理利用的社会化进程,广开募资渠道,争取社会各方面的投资、捐赠和国际资金的融人。各级政府要将湿地保护纳入国民经济与社会发展规划之中,保证湿地保护行动计划在全国与各地区的实施。同时,鼓励社会各类投资主体向湿地保护投资,建立全社会参与湿地保护的投入机制。
    加强宣传教育,提高全民湿地保护意识。湿地是一门年轻的学科,长期以来人们对湿地的功能与效益缺乏全面认识,由此产生的错误政策导向和经济利益驱动的短视行为,是导致湿地资源得不到保护,生态效益、经济效益和社会效益不能得以持续发展的主要社会原因。因此要把宣传教育作为湿地保护的一项根本性措施,常抓不懈。通过多种形式、多层次、多途径的宣传、教育,充分利用广播、电视、报纸、网络等宣传媒体,宣传湿地保护与恢复的重大意义,提高全社会的湿地保护意识。开展湿地及其生物多样性保护理论的宣传、教育和培训,举办各种学术讲座和学术会议,出版有关著作和刊物,传播与普及湿地知识,使全民参与保护湿地,生产者科学地利用湿地。


(责任编辑: 佚名 )

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