请联系客服QQ
艾特贸易网首页

艾特贸易网

我国煤矿事故应急管理体系的反思与改进

提示:

摘 要:煤矿事故频繁发生对我国经济和社会造成了很大的负面影响,研究煤矿事故的应急管理是治理我国煤矿事故,建立完善的政府应急管理体系的重要组成部分。本文在描述当前我国煤矿事故应急管理体系的基础上,分析了我国现行煤矿事故应急体系的不足之处,最后针对这些不足提出改进建议。 关键词:煤矿事故;应急管理;应急


      要:煤矿事故频繁发生对我国经济和社会造成了很大的负面影响,研究煤矿事故的应急管理是治理我国煤矿事故,建立完善的政府应急管理体系的重要组成部分。本文在描述当前我国煤矿事故应急管理体系的基础上,分析了我国现行煤矿事故应急体系的不足之处,最后针对这些不足提出改进建议。

    关键词:煤矿事故;应急管理;应急预案

    一、引 

    我国正处于经济社会转轨过程中,是人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的频发时期,也是考验我国政府处理危机能力的阶段。2003SARS危机过后,我国开始着手建立政府危机管理体系。在最近的几年里,我国政府危机管理体系有了很大发展,包括颁布各种应急预案,成立危机管理机构等。按照《国家突发事件总体应急预案》规定,我国目前面临的危机主要有四种类型:一是自然灾害;二是事故灾难;三是公共卫生事件;四是社会安全事件。煤矿事故所引发的危机管理属于我国重大事故的应急管理。

    我国煤矿安全问题非常突出,我国煤炭产量约占全球的三分之一,每年的事故死亡人数却占全世界的80%左右。2005年,全国煤矿共发生死亡事故3341起,死亡5986人,平均每天死亡16.4人,其中重大事故210起,死亡886人,特大事故58起,死亡1739人;全国煤矿百万吨死亡率为2. 836,居世界之首,是美国的100倍,南非的40倍,印度的10倍。这些数字让人触目惊心,煤矿安全问题不仅给人民生命和财产造成了重大损失,而且严重影响着我国煤炭工业的形象,危及着社会的和谐稳定。因此,研究探讨我国煤矿事故应急管理体系既很必要,又十分重要。建立和完善一套科学、有效的煤矿事故应急管理体系对于保障我国矿工生命安全,减少事故发生,维护社会稳定具有重要价值。

  一、现行煤矿事故应急管理体系描述

  我国煤矿事故应急管理体系目前没有专项的安排,具体运行依据和管理参照的是《国家安全生产事故灾难应急预案》。

    1.有关煤矿事故应急管理的法律法规

    完善的法律体系是应急管理体系得以高效运行的重要保障。我国关于煤矿事故应急管理方面的法律也在不断完善当中,过去主要散见于有关煤矿安全管理的法律法规中,如《安全生产法》、《矿山安全法》、《煤炭法》、《煤炭生产许可证管理办法》、《煤矿安全规程》、《煤矿安全监察条例》和《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等。针对安全生产事故应急管理,比较集中的还是《国家安全生产事故灾难应急预案》。20061月,国务院根据《安全生产法》、《国家突发公共事件总体应急预案》和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》等法律法规及有关规定,制定颁布了《国家安全生产事故灾难应急预案》,是煤矿事故应急管理的主要依据。

    2.有关煤矿事故应急管理的机构设置

    按照《国家安全生产事故灾难应急预案》,包括煤矿事故在内的安全应急管理归属国务院安委会领导,综合协调指挥机构为国务院安委会办公室。国家安全生产应急救援指挥中心具体承担安全生产事故灾难应急管理工作。国家安全生产应急救援指挥中心履行全国安全生产应急救援综合监督管理的行政职能,按照国务院安全生产突发事件应急预案的规定,协调、指挥安全生产事故灾难应急救援工作。目前,北京、天津、四川、重庆等部分省(区、市)成立了安全生产应急管理机构,15个省(市)安全生产监督管理部门成立了应急管理办公室。围绕安全生产应急预案的实施,有18个省(区、市)建立了省级矿山救援指挥中心,在全国建立14个国家级矿山救援基地、77个省级矿山救援基地,36个省级矿山医疗救护中心。

    3.有关煤矿事故应急管理的运行机制

    我国煤矿事故应急管理机制主要包括事故预测、事故处理、事后评估等三个方面:(1)事故预测机制。国务院有关部门和省(区、市)人民政府应当加强对重大危险源的监控,对可能引发特别重大事故的险情,或者其他灾害、灾难可能引发安全生产事故灾难的重要信息应及时上报。(2)事故处理机制。第一,信息处理机制。国务院安委会办公室会同有关部门具体负责特别重大安全生产事故灾难信息的发布工作。第二,内部沟通机制。特别重大安全生产事故灾难发生后,事故现场有关人员、单位负责人、当地政府和上级主管部门、国务院之间的一种信息报告制度。第三,社会动员机制。现场应急救援指挥部组织调动本行政区域社会力量参与应急救援工作。第四,社会保障机制。主要包括:通信与信息保障、应急支援与保障、技术储备与保障。(3)事后评估机制。特别重大安全生产事故灾难由国务院安全生产监督管理部门负责组成调查组进行调查;安全生产事故灾难善后处置工作结束后,现场应急救援指挥部分析总结应急救援经验教训,提出改进应急救援工作的建议。

  二、现行煤矿事故应急管理体系的不足

  不可否认,自2003年以来我国就很重视政府的危机管理,2006年还编制了《国家安全生产事故灾难应急预案》,成立了国家安全生产应急救援指挥中心。但从我国煤矿事故的发生以及煤矿事故应急体系的运行来看,还是存在很大的不足,主要体现在以下几个方面:

    (一)煤矿事故应急管理的观念存在偏差

    通过前面我国现行的煤矿应急管理体系可以看出,我国处理煤矿事故的能力和优势,体现在一旦下定决心,就会出现动员快、力量强、行动快等特点。但在实践中也可以看出,我国煤矿事故应急管理一般重视的是事故发生后的处理,对煤矿事故发生的预警还很不重视,煤矿事故应急管理的事故预警体系很不完善,是一种条件反射式的应急管理。从中央来说,是比较重视煤矿事故预防的,但到了地方层面上,地方政府以及煤矿企业由于传统观念的限制和利益的驱使,对煤矿事故的预防与预警观念还没有完全转变过来,致使本可以避免的事故,由于煤矿事故预防工作做得不到位,导致了事故的发生,造成了不必要的损失。事实上,煤矿事故应急管理不仅仅是应急,而是包括很多方面的,具体来说,根据事故发生的时间序列,一个完善的煤矿事故应急管理体系应该包括①:第一,事故的预防与预警,是指政府为了消除事故出现的机会和减轻危机事件的危害所做的各种预防性工作以及为应对潜在的事故所做的各种准备工作;第二,事故的回应,是指政府在事故发生发展过程中所进行的各种紧急处置工作,主要包括:进行预警提示,启动应急计划,提供紧急救援,实施控制隔离,紧急疏散居民,评估灾难程度,向公众报告事故状况以及政府采取的应对措施,提供基本的公共设施和安全保障等一系列工作;第三,事故评估或事故恢复,是指政府在煤矿事故得到有效控制之后为了恢复正常的生产所进行的各种善后工作。

    (二)煤矿事故应急管理组织结构存在不足

    1.煤矿事故应急管理机构设置与事故生命周期脱节

    如前所述,煤矿事故的生命周期应包括事故的预防与预警、事故的回应、事故的评估或事故恢复。从《我国安全生产事故灾难应急预案》可以看出,我国煤矿事故应急管理机构设置与事故的生命周期是脱节的,所设立的煤矿事故应急管理机构职能不明晰,不完善,存在很多不足之处。具体来说,一是煤矿事故预防与预警机制只停留在口头上。成功的煤矿事故应急管理,就要求政府采取超前的行动,及早发现引发事故的线索和原因,预测出将要遇到的问题以及事情发生后的基本发展方向和程度,从而制定多种可供选择的应变计划,将事故扼制在萌芽状态。而我国煤矿应急管理机构设置没有设立专门的事故预防与预警机构,或者说现有机构没有预防与预警的职能。二是没有一个常设的煤矿事故事后评估机构。目前我国的煤矿事故事后评估也只是停留在表面上,并没有起到应有的作用,因此设立一个煤矿事故事后评估机构是很必要的。

    2.煤矿事故应急管理机构的决策体系尚不完善

    第一,决策机构存在缺陷。目前煤矿事故应急机构缺乏专业化、规范化、制度化、高效的应急决策核心机构。而且由于传统体制的惯性和影响,权力和利益出现部门化趋势,也引起了决策机构的部门化。把决策变成维护本部门权力、牟取本部门利益的手段,从而影响了决策功能的有效发挥。当前层级制的信息系统,使信息发生错误和失实的可能性成倍增长,不可避免地起到了歪曲信息的作用,如广西南丹特大矿井透水事故、山西运城富源煤矿透水事故,就是典型的上下级政府相互隐瞒事故真相,“报喜不报忧”、“浮夸虚报”现象。此外,相关政策咨询机构缺乏对实践的调查研究,也在一定程度上助长了决策失误现象的发生。

    第二,决策执行效果不良。上级政府出台的很多政策下级往往很难得到真正的贯彻执行,比如中央多次强调要加强煤矿事故的预防,要加强安全生产,并出台了一系列政策措施,三令五申的要求各地对一些小煤矿进行整顿关闭,但是下级政府和企业只重视指标和利益,忽视安全和管理,把事故预防停留在表面上,没有投入人力物力去真正贯彻,这也是导致煤矿事故频繁发生的重要因素。

    第三,决策人员素质有待提高。非常规决策要求决策迅速而准确,如果煤矿事故发生,而决策人员素质不高,那么结果可能是不解决问题反而把事故恶化。当前我国煤矿事故应急决策就存在一些人员素质不高的情况,主要表现在:一些决策者未接受过基本的培训,缺乏起码的决策知识;有的决策者结构单一,知识片面,缺乏综合型、复合型、高技能的决策人才;有的决策者在日常的常规决策中,不能从事故中吸取教训,导致类似的事故重复发生。

    第四,决策工具有待创新。在当前科技与社会进步日新月异的时代,决策工具也在创新,但我国煤矿事故应急决策的工具整体还比较落后,具体表现在:一是决策者不能有效利用各种先进的决策技术和方法,并在实践中合理运用;二是决策者缺乏善用“外脑系统”的艺术,决策时往往带有强烈的个人色彩,固执己见,或求全责备;三是政策干预手段往往局限于依靠行政命令、行政指导等来实现,缺少法制化的规范,决策机构往往倾向于采取以简单化的方式处理复杂的互相依存的社会经济和生态问题。

    3.煤矿事故应急管理机构的沟通能力不足

    有效的沟通机制在煤矿事故应急管理过程中发挥着十分重要的作用,即使不能防止煤矿事故的发生,也可以控制事故及其负面影响,可以起到稳定民心、警示、教育、监督等多种作用。煤矿事故应急管理过程中的沟通主要包括政府部门之间的沟通,政府部门与非政府组织的沟通,政府部门与新闻媒介的沟通等。目前我国煤矿事故应急管理机构在沟通机制和公关能力存在以下不足:一是政府各部门在工作中往往不是从政府全局的角度考虑问题,而是片面追求本部门的利益和短期利益,孤立的评价部门业绩.造成了政府信息流的扭曲和变形,各部门无法整合各种现有资源。二是我国传统的政府主导型管理思维限制和忽视了民间非政府组织的发展,导致社会力量和民间组织缺乏发挥独特作用的途径和保障机制。三是我国煤矿应急管理过程中存在着忽略或曲解媒体的运作过程和社会功能,而媒体方面也存在着报道失实的情况。

    (三)我国煤矿事故应急管理法制体系存在不足

    到目前为止,我国制定和颁布的有关煤矿安全管理的法律、法规和规章已达百余件,煤矿事故应急管理也有了基本的法律依据。但是存在的问题也不少,一是在应急管理理念上有局限性,对事故预警重视不够;二是“执法不力”和“知法犯法”,法律只是停留在字面上,并没有得到有效的执行。许多煤矿事故的发生,表面看上去是没有安全生产许可证,但是其深层原因却是由于当地政府、安检部门与这些违法煤矿企业主勾结,为这些违法经营的煤矿提供保护伞造成的。

  四、我国煤矿事故应急管理体系的改进

  针对我国煤矿事故应急管理体系存在的各种问题和不足,必须从理念拓展、组织体系调整以及法律完善等方面系统改进。当然上述问题的存在从深层次角度分析是与我国公共安全应急管理的总体水平相联系的,所以煤矿事故应急管理体系的完善还依赖于我国公共安全应急体系的整体制度建设配套。

    (一)拓展煤矿事故应急管理的理念

    煤矿事故应急管理首先要求我们转变应急管理的理念,避免谈应急管理就是指哪里发生了事故就组织人员进行救援的做法,必须加强煤矿事故的预防与预警。我国古代就有“思所以危则安矣,思所以乱则治矣,思所以亡则存矣”,强调的是“居安思危,思则有备”,只有加强对煤矿事故的预防,才能把煤矿事故量减少到最少,损失降到最低。国外比较成熟的煤矿事故应急管理体制一般都很重视煤矿事故的预防工作。所以必须增强我国煤矿事故应急管理中的预防预警观念。具体可从以下三个方面着手:一是在地方政府绩效评价体系中增加煤矿事故预防的工作效果指标,以此加强地方政府的事故预防观念;二是加强对违规煤矿企业的惩罚力度,督促煤矿企业进行技术改进,加强煤矿企业的预防观念;三是加强对煤矿工人的培训,增强煤矿工人的预防观念。

    (二)改进煤矿事故应急管理组织体系

    从前面可以看出,我国煤矿应急管理组织体系还不完善,部门之间协调性也不够,在今后的煤矿应急管理机制改进中,改进煤矿应急管理的组织体系是很重要的一环。完善的煤矿事故应急管理组织体系应该包括以下几个部分:一是强有力的中枢机构,即应急管理的决策层,它在煤矿事故应急管理体系中居于核心地位;二是高效的职能组织体系,即应急管理的管理层,负责协调各部门的工作;三是辅助部门,即应急管理的执行层,可以把政策、决定等及时、准确的执行下去,包括通讯、物资支持、卫生和医疗、财政、经贸、保险、审计部门等;四是要有信息、参谋咨询组织体系,为决策层提供咨询工作和服务。①如图1所示(本框架是基于国家层面设立的,地方框架可以参考国家一级模式设立)。

    另外,由于我国煤矿事故频发,导致每年煤矿事故死亡人数高居不下,在全国安全生产事故中占有很高比重,因此有必要考虑建立专门的煤矿事故应急管理体系,这对于减少煤矿事故的发生,保障矿工生命安全将起积极作用。

 

国家级煤矿事故应急管理机构设计

    (三)完善煤矿事故应急管理的法制体系

    为了使煤矿事故应急管理法制化,有必要加紧涉及煤矿事故应急管理的立法执法。各国为防范各种危机、突发性灾难制定了许多相关的法律,并使其发挥非常重要的作用。20世纪40年代以来,围绕煤矿安全生产,美国就先后制定了10多部法律,安全标准越来越高,在“执法”领域,美国强调煤矿安全监督机构的独立性,并在机制上防止检查人员与矿主、地方政府形成利益同盟。针对我国煤矿事故应急管理存在“执法不力”的问题,对煤矿安全监管者制定相关法律,加强对煤矿安全监管者的监督;针对地方政府和地方煤矿安全监管部门存在“知法犯法”和“官煤勾结”问题,应加大对地方政府和地方煤矿安全监管部门的惩罚力度,将煤矿安全工作作为其工作绩效评价的指标,增加“官煤勾结”的机会成本;针对煤矿企业是否遵循安全法律法规,还需要制定相应的奖励或惩罚规则。


(责任编辑: 艾特贸易网 )

免责声明:本文章仅代表作者个人观点,与艾特贸易网无关。本站大部分技术资料均为原创文章,文章仅作为读者参考使用,请自行核实相关内容,如若转载请注明来源:艾特贸易网 http://www.aitmy.com