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安全生产事故应急处置程序研究

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摘 要:我国正在经历“经济转轨、社会转型”的关键时期,这一时期我国的安全生产事故也呈现频发态势,给社会生产、人民生活带来极大的损害。由于安全生产事故应急处置程序的缺失和不完善,这种损害正日益加剧。基于此,本文探讨了安全生产事故应急处置程序的定义和遵循原则,依据时间序列,将程序分为报警接警阶段、确定响


      要:我国正在经历“经济转轨、社会转型”的关键时期,这一时期我国的安全生产事故也呈现频发态势,给社会生产、人民生活带来极大的损害。由于安全生产事故应急处置程序的缺失和不完善,这种损害正日益加剧。基于此,本文探讨了安全生产事故应急处置程序的定义和遵循原则,依据时间序列,将程序分为报警接警阶段、确定响应级别阶段、应急救援阶段、现场恢复应急结束阶段,并确定了在程序过程中的遵循的步骤、方式、空间和时限,以期达到提高安全生产事故应急处置的效率和效果,减少事故造成的生命和财产损失,并达到规范政府行为,保障公民权益的目的。

    关键词:生产事故;应急处置;程序;时限

    一、导 

    目前,我国处于安全生产事故多发期,近10年来全国平均每年发生的各类安全生产事故近70万起,因各类事故的死亡人数都在10多万人,受伤人数则在1000万人以上,造成的直接经济损失超过2500亿元。安全生产事故呈现高频率、大规模和危害性增强的趋势,在一定程度上已经成为了社会经济生活中的阴影。如果说事故造成的危害是由于“天灾”,即安全生产行业的行业特点等原因所引起的危害,人们还尚能接受的话。那么由于“人祸”,即安全生产事故应急处置不当,尤其是应急处置程序缺失或不科学、不完善造成的人员伤亡和财产破坏,则叫人难以原谅。这种假设不是天方夜谭,也不是空穴来风,它正在慢慢蜕变为血淋淋的现实。2006828日,国家安全生产监督管理总局发布了《关于今年以来连续发生因施救不当造成伤亡扩大事故的通报》的文件,据不完全统计,今年18月份,全国共发生因施救不当造成伤亡扩大的重大事故25起,死亡95人。这些事故中发生时遇险人员为41人,但由于施救不当,导致事故扩大,造成59名施救人员死亡。①

  二、安全生产事故应急处置程序的含义

  (一)安全生产事故

  安全生产事故是指生产经营单位在生产经营活动(包括与生产经营有关的活动)中,突然发生的伤害人身安全和健康或者损坏设备设施或者造成经济损失,导致原生产经营活动暂时中止或永远终止的意外事件。②依照事故监督管理的行业不同,分为企业职工伤亡事故(工矿商贸企业伤亡事故)、火灾事故、道路交通事故、水上交通事故、铁路交通事故、民航飞行事故、农业机械事故、渔业船舶事故等。目前,从国家安全生产监督管理总局对安全生产情况通报的划分标准来看,主要以人员伤亡数量为划分依据:特别重大事故是指一次死亡30人以上(含30人)的事故;特大事故是指一次死亡10人到29人的事故;重大事故是指一次死亡3人到9人的事故;一般事故是指一次死亡2人及其以下的事故。①

    (二)安全生产事故应急处置程序涵义

    安全生产事故应急处置程序是指,安全生产管理部门、安全生产单位以及有关人员在安全生产事故发生以后实施应急处置行为时必须遵守的方式、步骤、空间和时限。从定义可以看出安全生产事故应急处置程序包括了以下方面:

    1.政府安全生产管理部门是安全生产事故应急处置程序的主体

    国家安全生产事故灾害应急领导机构为国务院安全生产委员会,综合协调指挥机构为国务院安委会办公室,国家安全生产应急救援指挥中心具体承担安全生产事故灾难应急管理工作,专业协调指挥机构为国务院有关部门管理的专业领域应急救援指挥机构。地方各级人民政府的安全生产事故灾难应急机构由地方政府确定。政府安全生产管理部门在应急处置过程中发挥着重要的作用,应该说,安全生产事故应急处置程序在很大程度上是对政府部门应急处置行为的规范。

    2.安全生产事故应急处置程序是紧急行政权力运转的动态过程

    这个特性突出了两个方面的内容,一是安全生产事故应急处置程序是行政紧急权力的运转;二是强调了运转的过程性。过程性是安全生产事故应急处置程序的重要内容,它包括了事故从发生、报警、接警、评估、预警、响应、应急启动、救援、控制、恢复和结束的一个动态过程,应急处置程序的运行过程也是行政紧急权力的运行过程。

    3.安全生产事故应急处置程序的参与性

    虽然安全生产管理部门是安全生产事故应急处置程序的主体,但这并不否认安全生产事故应急处置程序的参与性特性。应急处置程序的参与主体不仅涉及政府部门,还包括了安全生产单位、社会媒体、非营利组织和公众。安全生产事故应急处置程序中,政府部门的主体地位责无旁贷,但是其有效运行还必须借助其他各参与主体。

    4.安全生产事故应急处置程序的法定性

    从行政法的角度来说,安全生产事故应急处置程序是国家行政权的运转方式,体现着国家意志,有别于一般组织和个人的行为程序。安全生产事故应急处置程序的法定性,决定了安全生产应急处置的行政管理部门在进行应急处置时必须严格遵守法定程序,其行为的步骤、时限、方法受法定程序的制约,违反法定程序必将受到法律的惩罚。应急处置程序不仅起着规范政府行政权的作用,保障行政主体及时、有效地达到应急处置的目的,同时也保障了公民在危急状态下的权益。

  三、构建安全生产事故应急处置程序的基本原则

  构建安全生产事故应急处置程序的基本原则是指贯穿于所有安全生产事故应急处置过程中的基本准则和精神,一般情况下,其基本原则应该包括:

    (一)科学性原则

    安全生产事故应急处置程序是一个完整的系统,它包括了安全生产管理部门在安全生产事故发生以后实施应急处置行为时必须遵守的方式、步骤、空间和时限。其科学性原则要求在构建安全生产事故应急处置程序时应该做到全面、规范和合理。“全面”是指安全生产事故应急处置程序是一个完整的系统,它包括了安全生产管理部门在安全生产事故发生以后实施应急处置行为时必须遵守的方式、步骤、空间和时限,这些内容都必须在构建的范围之列。“规范”是指安全生产事故应急处置程序中的各种规定都能准确无误的阐述,不能是模糊性、大概其似的语言风格,尤其是应急处置步骤和时限必须有准确的规定,并尽量细化、量化。“合理”是指安全生产事故应急处置程序毕竟和一般状态下的处置程序不同,必须符合应急状态下的当时、当事、当地的情况。

    (二)合法性原则

    合法性原则,是指在构建安全生产事故应急处置程序时必须贯穿法治的精神,其方法、步骤、空间、时限在遵守宪法、法律的基础上,还必须参照现行的各种行政法规.不允许有超越法律的行为出现。例如,在《中华人民共和国安全生产法》中规定“生产经营单位发生生产安全事故后,事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人。单位负责人接到事故报告后,应当迅速采取有效措施,组织抢救,防止事故扩大,减少人员伤亡和财产损失,并按照国家有关规定立即如实报告当地府由安全生产监督管理职责的部门”;“有关地方人民政府和负有安全生产监督职责的部门的负责人接到重大生产安全事故报告后,应当立即赶到事故现场,组织事故抢救”。目前,涉及安全生产事故应急处置程序的法律法规有,《中华人民共和国安全生产法》、《特别重大事故调查程序暂行规定》、《国家安全生产事故灾难应急预案》、《关于安全事故行政责任追究的规定>、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》、《煤矿职工伤亡事故报告和调查处理暂行规定》、《企业职工伤亡事故调查分析规则》等。

    (三)效能型原则

    在现代社会,任何制度的设计运行都不能不考虑效率的要求,紧急状态下的安全生产事故应急处置程序尤其要注重效率。有人认为程序和效率是冲突的,不可兼得,实际上这是对程序的片面理解。正是由于程序的存在,才有效地保障了效率的实现。因为,它减少了应急处置过程中可能出现的重复或多余的环节,把环节简化到了最低限度;它是按行政行为的共性和个性设计的,能适应各类安全生产事故应急处置行为的一般需要和特殊需要;它是按应急处置过程的先后次序排列各环节的,是由相互衔接的各环节组成的,可以保证安全生管理相关部门有条不紊地实施应急处置行为;它还对每个环节都规定了明确的时限,从而防止安全生产管理相关部门在应急处置过程中不适当地拖延或不作为行为,保证最后应急处置目标的实现。因此,在构建安全生产应急处置程序时,要求程序能保障:第一,决策迅速及时。因为安全生产事故发生后,尤其是一些特大安全生产发生以后局势剧变前可供选择的决策时间极为有限,这就要求行政机关在危急面前快速反应。因为危机决策大多具有不可逆性,一旦失误就会后患无穷。第二,处置果断。应急处置的目的在于将损失控制在最小范围内,最大限度地维护社会秩序和公共利益,因此必须保障应急处置迅速、果断。第三,紧急状态结束后能迅速恢复对社会的常态管理,避免因为紧急状态过渡延长,妨碍人们的正常生活秩序。①

    (四)公开性原则

    英国有句古老的格言:“正义不仅要得到实现,而且要以人们看得见的方式得到实现。”安全生产事故应急处置程序的运行过程必须公开。公开意味着不但危机事件本身的信息公开,而且政府的应急处置行为也要公开。公开的内容必须是明确、具体的,且刚柔并济。如若不公开,一方面民众对是关自己利益的信息不知情,茫然失措,不利于自身利益的维护;另一方面,政府信息不公开或者仅仅是形式上的公开,则难以有效监控行政紧急权力的运行,公共利益的维护也将很难得到保障。

  四、安全生产事故应急处置程序的基本运行过程

  安全生产事故应急处置程序是一个有序、高效的运行系统,按照构建应急处置程序的原则和时间顺序,可以将其分为报警接警阶段、确定响应级别阶段、应急救援阶段、现场恢复应急结束阶段,参见本文“安全生产事故应急处置程序图”。

    (一)报警接警阶段

    1.事故报警接警过程

    生产经营单位发生生产安全事故后,事故现场人员应当立即报告本单位的负责人。单位负责人接到事故报告后,应当迅速采取有效措施,组织抢救,防止事故扩大,减少人员伤亡和财产损失。性质严重的重、特大安全生产事故的情况,事故所在地的有关单位必须做到:立即将所发生特大事故的情况,报告上级归口管理部门和所在地方人民政府,并报告所在地的省、自治区、直辖市人民政府和国务院归口管理部门,在24小时内写出事故报告,快报以上所列部门。省、自治区、直辖市人民政府和国务院归口管理部门,接到特大事故报告后,应立即向国务院作出报告。此外,涉及居民生命和财产两个方面的特大事故发生时,事故单位除向当地、上级政府和领导机构办公室及有关部门报告外,还必须立即将所发生特大事故的情况报告当地警备司令部或最高军事机关,并应当在24小时内写出事故报告,报上述单位。①

    安全生产事故的接警部门包括各级政府的安全生产管理值班室、交通、公安、消防、医疗等单位,各接警部门应该设立24小时值班制度,值班人数不得少于2人。在接警时应当认真询问报警人,实事求是地做好接警记录,包括报警时间、事故地点、危险情况、人员伤亡情况、报警人姓名、单位、联系电话等。报警信息得到初步认定后,应立即向其他相关部门发出预警信息和及时发布警报,已做好应急处置准备。如果不属于接警事故范围,应当及时转告其他部门。特殊情况下,应该保护报警人的个人信息,防止泄露而对报警人造成不利影响。

    2.特大事故报告内容

    特大事故报告应当包括以下内容:报送事故的单位及事故发生的时间、地点、区域;事故单位的行业类别、经济类型、企业规模;事故的简要经过、伤亡人数,直接经济损失的初步估计;事故发生原因、性质的初步判断;事故发生后采取的抢救处理情况和采取的措施;需要有关部门和单位协助抢救和处理的有关事宜;事故签发人和报告人。

    3.报告的时限

    (1) 一次死亡(遇险)10人以上(含10人)或社会影响重大的各类事故发生后要在6小时内逐级报告至国家安全生产监督管理部门;

    (2)一次死亡(遇险)39人各类事故发生后要在12小时内逐级上报至国家安全生产监督管理部门;

 

安全生产事故应急处置程序图

    (3)一次死亡12人的各类事故发生后要在24小时内逐级上报至省(区、市)安全生产监督管理部门;

    (4)煤矿一次死亡12人事故发生后要在24小时内逐级报至国家煤矿安全监察机构。①

    (二)确定响应级别阶段

    安全生产事故发生以后,当地政府的安全生产监督管理部门应该根据事故或突发情况的严重等级、影响范围、可控程度及有关方面的应急救援能力,合理确定各级及其相关部门或企业在应急救援中的职责和应发挥的作用。

    从我国现有的组织架构、层级及《中华人民共和国安全生产法》的有关规定看,应急处置活动分四级响应较为可行,大致为:I级响应。凡是已经或可能造成30人以上(或失踪)超出省级政府应急处置能力的事故或突发情况,除事故或突发情况所在省、市、县、(区)依照职责组织救援外,由国务院或国务院有关部门的应急救援指挥机构介入应急救援指挥,各有关方面做好配合工作。Ⅱ级响应。凡是已经或可能造成10人以上30人以下死亡(或失踪)超出市、县(区)依照指责组织抢救外,由省级政府或省级有关部门的应应急救援机构为主要负责应急救援指挥,市、县(区)乡镇政府及有关单位全力配合,国家有关部门派出有关领导赴事故现场督导、指导救援。Ⅲ级响应。凡是造成3人以上10人以下死亡(或失踪)事故或超出县(市、区)级政府应急救援能力的事故或突发情况,除事故或突发情况所在的县(市、区)乡镇政府及有关部门依照职责全力组织抢救外,由设区市政府负责应急救援指挥工作。Ⅳ级响应。凡是3人以下的的事故或突发情况,由县(市、区)级政府或有关部门为主负责组织应急救援工作,设区市政府及有关部门赶赴事故现场,督促指导救援工作,县级有关部门、乡镇及企业全力做好配合。

    如果事故不足以启动应急救援体系的最低响应级别,通知应急机构和其他有关部门响应关闭。

    (三)应急救援阶段

    应急响应级别确定以后,应急处置程序进入应急救援阶段,这个阶段具体包括应急启动、救援行动和事态控制三个阶段。

    1.应急启动

    应急响应级别确定后,相应的应急救援指挥中心按所确定的响应级别启动应急程序,如通知应急救援指挥中心有关人员到位、开通信息与通讯网络、派出现场指挥协调人员和专家组、调配救援所需要的应急资源(包括应急队伍和物资、装备等)等。

    2.救援行动

    现场应急指挥中心迅速启动以后,救援中心应急队伍及时进入事故现场,积极开展有关应急救援工作,救援行动主要包括八个方面的内容,医疗救护、消防灭火、现场抢险、警戒交通、监测评估、人群疏散、环境保护、信息沟通。

    安全生产事故的发生往往造成人员的伤亡,救人如救火,人员救助理所当然成为救援行动的首要任务。此时,医疗救护就发挥着重要的作用,因为及时有效的现场急救和转送医院治疗,是减少事故现场人员伤亡的关键。安全生产事故的另一常见险情是火灾的发生.及时灭火防止火灾扩大,也是救援行动的另一关键。与人员救助同样重要的是现场抢险,它包括了各种各样的抢险状况,如工程建筑坍塌、火灾、爆炸、有毒气体传播等。在很大程度上,现场抢险的成功与否是控制事故影响恶化的关键。为保障现场应急救援工作的顺利开展,在事故现场周围建立警戒区域,实行交通管制。其目的是防止于救援无关人员进入事故现场,保障救援队伍、物资运输和人群疏散等的交通顺畅,并避免发生不必要的伤亡。监测与评估在应急救援中起到重要作用。消防与抢险、应急人员的安全,公众的就地保护措施或疏散,食物和水源的使用,污染物的围堵和清消,人群返回等都要取决于对事故性质、事态发展的准确监测和评估。监测评估活动包括事故规模及影响边界,气象条件,对食物、饮用水、卫生以及水体、土壤、农作物等的污染,可能的二次反应有害物,爆炸危险性和受损建筑危险性及污染物质滞留区。当事故现场周围地区人群的生命可能受到威胁时,将受威胁人群及时疏散到安全区域是减少事故人员伤亡的关键。环境保护是救援行动中的另外一个值得重视的问题,在安全生产事故发生以后,比如运输过程中的化学品泄漏事故往往对环境污染造成潜在危害,在事故处置结束后给居民生活及单位生产带来破坏。除此之外,在救援行动中还应该时刻保持与当地行政主管部门、社会媒体和公众的联系,事故所在地的安委会办公室和事故应急处置指挥中心及时通报准确的事故信息、人员伤亡情况以及已采取的措施。

    3.事态控制

    当事故现场的事态仍无法得到有效控制时,现场指挥中心应及时向上级救援机构(场外应急指挥中心)申请救援,请求实施扩大应急响应,增加应急处置救援支持。

    (四)现场恢复应急结束阶段

    应急救援行动完成后,进入现场恢复阶段,包括现场清理、撤离、警戒解除、善后处理和事故调查。

    1.现场清理包括清点人员、清除现场损坏物、清理交通障碍物等。

    2.解除警戒是指解除在事故周围建立的警戒区域,解除交通管制,恢复事故现场及影响区域的正常秩序。

    3.当地人民政府会同相关部门(单位)负责组织安全生产事故的善后处置工作。

    它包括人员安置、补偿,征用物资补偿,灾后重建,污染物收集、清理与处理等事项。尽快消除事故影响,妥善安置和慰问受害及受影响人员,保证社会稳定,尽快恢复正常生产、生活秩序。

    4.事故调查

    目前,我国的事故调查按照属地管理、分级负责的原则。事故调查主要依据《特别重大事故调查程序暂行规定》、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》等。轻伤、重伤事故,由企业负责人或其指定人员组织生产、技术、安全等有关人员以及工会成员组成事故调查组进行调查。死亡事故,由企业主管部门会同企业所在地设区的市(或者相当于设区的市一级)劳动部门、公安部门、工会组成事故调查组进行调查。重大死亡事故,按照企业隶属关系由省、自治区、直辖市企业主管部门或者国务院有关主管部门会同同级劳动部门、公安部门、监察部门、工会组成事故调查组进行调查。特大事故由省、自治区、直辖市人民政府或者国务院归口管理部门组织成立特大事故调查组。事故调查组在调查、取证和原因分析的基础上,形成事故调查报告,供事故处理参考。①

    按照《企业职工伤亡事故报告和调查处理程序》,企业职工伤亡事故调查处理工作应在90日内结案,特殊情况不得超出180日。《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》,事故调查工作应当自事故发生之日起60日内完成,并由调查组提出调查报告;遇到特殊情况的,经调查组提出并报国家安全生产监督管理机构批准后,可以适当延长时间。

    当遇险人员全部得救,事故现场得以控制,环境符合有关标准,导致次生、衍生事故隐患消除后,经现场应急救援指挥部确认和批准,现场应急处置工作结束,应急救援队伍撤离现场。由事故发生地人民政府宣布应急结束。

 


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