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突发公共卫生事件的危机管理

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摘要:突发公共卫生事件直接威胁人们的生存和生命安全,建立与强化公共卫生的危机管理体制,是一个迫在眉睫的事情。本文通过分析美国的公共卫生应急机制,针对我国公共卫生事件危机管理中的不足,提出了一些建议。 关键词:公共卫生;突发公共卫生危机;应急机制 一、导 言 近年来,我国公共卫生突发事件层出不穷。19 98年


    摘要:突发公共卫生事件直接威胁人们的生存和生命安全,建立与强化公共卫生的危机管理体制,是一个迫在眉睫的事情。本文通过分析美国的公共卫生应急机制,针对我国公共卫生事件危机管理中的不足,提出了一些建议。

    关键词:公共卫生;突发公共卫生危机;应急机制

    一、导 

    近年来,我国公共卫生突发事件层出不穷。19 98年春节前,山西假酒中毒案;2002914日,南京汤山发生一起特大投毒案;2003年“非典”的爆发,都凸现了我国政府应对公共卫生危机能力的不足。就连一只携带着H5N1病毒的野鸭,都使我们陷入一场公共危机之中,在“齐二药”事件出现后不到3个月时间,“欣弗”再爆危机,当然,毒奶粉事件更让人心有余悸。而往往出现这些公共卫生危机后,社会公众和管理部门才开始强调危机管理的重要性。突发性公共卫生事件直接威胁人们的生存和生命安全,如何建立与强化公共卫生的危机管理机制,是一个迫在眉睫的事情。

  一、我国公共卫生危机管理的问题

  (一)缺乏与全球化进程相适应的危机意识和危机管理意识

  SARS防治工作暴露的突出问题看,主要是处理突发公共卫生事件的应急处理机制还不够健全,在应急处理工作中存在信息不准、反应不快、应急准备不足等问题。但首要的问题是,在政府转型过程中我们一直未能树立起足够的、非传统的危机意识和危机管理意识,这是导致危机应急丁作被动的根本原因。经过20多年的改革开放,我国经济社会发展的内外部环境和条件已经发生了深刻变化。全球化成为进一步推进改革与发展不可忽视的重要背景。但我们在推进转轨进程中,对全球化下所滋生的各种风险和危机认识不足,对现代社会存在的各种危机缺乏基本的分析判断机制,缺少风险评估机制,导致风险不能被及时发现和有效防治。SARS的第一例病例早在20021116日在广东发现,但人们被告知危机和正式启动非常状态的危机管理机制却是到2003420日之后。此间有许多机会可以将SARS控制在局部,对此次危机的正确评估和启动应急机制也有机会开展的更早。实际上,这种缺失已经在过去几年的几次突发性事件的处理中多次暴露出来。

    (二)公共信息处理上,缺乏信息公开机制及发挥媒体舆论的引导、沟通和监督作用

    在应对SARS危机初期,正是由于信息不透明以及危机管理措施失当,导致SARS.危机迅速扩散蔓延。回首今年年初SARS疫情从广东局部地区爆发至今的基本过程,一个深刻的教训是,在关系公众切身利益的重大问题上,试图隐瞒信息,以传统“内紧外松”方式解决问题的思路,最终会使整个社会付出难以估量的、更大的代价。在这次疫情中,在政府信息发布迟缓时,大众传媒也处于“失语”状态,客观上形成了各种虚假信息及谣言四起,对保持民众情绪稳定和理解形成很大障碍,更谈不上舆论监督对提高政府效率的作用。向社会提供真实可靠的公共信息是政府和媒体的社会责任,尤其是在全球化和信息多元化背景下,正确认识和充分发挥媒体和社会舆论的作用将越来越重要。因为这些信息不仅关系到本国公民的健康与生命安全,还直接同国外公民的健康和生命安全相联系,不仅影响政府在国内民众中的形象,更影响政府的国际形象。SARS危机警醒政府治理改革中及早实现公共信息的公开、及时和准确的现实性。

    (三)政府对公共卫生事业的财政投入不足

    近几年中国政府过度地追求经济增长速度,在公共卫生领域过度地市场化,导致了政府对公共卫生事业总投入不足和公共卫生产品提供的低效率和不公平。以2000年为例,中国卫生总支出占GDP53%,发达国家占GDP85%,世界平均水平为57%,而且城乡在医疗卫生经费方面的分配差距越来越大,占我国总人口20%的城市人口享有全80%的卫生资源,而占总人口80%的农民只享有全国卫生资源总额的20%,许多农村公共卫生机构已无法运转。面对政府投入的不足和生存的经济压力,防治、防疫部门主要把精力集中在有偿服务的提供,而忽视传染病监督、监测、预防职责,相当多的保健站主要开展门诊、住院等有偿服务,有的卫生防疫站千方百计以卫生监督的名义靠罚款收入和有偿服务度日,使预防和控制重大传染病疫情等突发性公共卫生事件的应急能力急剧下降,我国医疗卫生防疫网亟待重新建立与完善。

    (四)应急机制不健全

    公共卫生领域的危机事件在我国时有发生,尽管这些事件都得到了处置,但主要依靠临时性的行政手段,缺乏完善的应急机制,资源浪费严重,处置成本高。主要表现在:一是缺乏常设性综合应急处理机构。由于我国卫生体制医防不分家,条块分割,职能交叉,缺乏综合性应急管理机构,存在多头管理,各自为政,致使预防、医疗资源、信息不能有效整合,应急指挥不统一,社会各部门联动能力差,无法及时应对突发性公共卫生事件;二是缺乏丰富的应急预案库,应急准备不充分,影响突发性公共卫生事件的处置效率;三是重大传染病疫情监测系统、报告系统不健全。一方面对重大的传染病疫情缺乏主动监测,另一方面传染病监测网络漏洞很大,农村三级医疗卫生监测网络不健全,反映速度慢,对重大传染病及突发性公共卫生事件的监测、预警、预报没有起到作用,而且疫情报告制度缺乏,存在大量隐报、漏报、迟报、不报现象,导致疫情失控、蔓延;四是突发性公共卫生事件的法律机制不完善,《紧急状态法》、《信息公开法》、《卫生基本法》尚未出台,现有的《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》需要进一步修改、补充与完善,卫生法制建设有待加强。

  二、美国的公共卫生应急体系

  (一)强大完备的立法和计划支持

  美国国家公共卫生体系强大的防御和反应功能首先得益于一系列布置缜密的立法和实施计划。立法对公共卫生机构和个人的职责做了明确的规定,以下简要介绍几个关键的法案和计划。“2000年度公共卫生完善法案”对完善国家公共卫生体系从基础设施建设到体系协作机制都做出了详细的改革和完善建议,被视为美国公共卫生体系建设中的重要事件。例如联邦政府对突发事件的反应,有比较充分的法案准备和详尽的规划,例如“联邦政府响应计划”(以下简称“计划”。)“计划”提供了一系列处理突发事件所需要的系统的应对途径和方法,“计划”规定,总统有权宣布全国处于灾难性事件引发的紧急状态,并要求联邦政府相关机构协同分工,对灾难做出快速有序的响应,各州和所有的地方组织都必须最快地得到相关信息和指令,并做出有效响应。

    一旦有重大公共卫生突发事件发生时,有充足的医疗储备和快速有效的调用是打好反应战的必要条件,国家医药储备计划(NPS)就旨在解决这一问题。NPS旨在保证一旦有生物恐怖或化学恐怖事件发生时,国家储备有充足的医疗资源,并且要保证这些资源能够以最快的速度运输到需求地点,最大限度地减少市民的伤亡,NPS除了全面提供医疗材料、药品、器械之外,还提供医疗技术援助。

    另外,鉴于大城市在国家安全中的重要性,美国在1996年开始执行大城市医疗应对体系(MMRS)计划,计划由美国安全部(DHS)资助。MMRS计划的主要目的是建设或强化现有的突发事件应对体系,从而确保对公共卫生威胁做出及时有效的反应,特别是对大规模杀伤性武器(WMD)造成的后果做出反应。通过充分的准备和良好的协作,当地执法部门、消防部门、危险物质处理部门、特快专递机构(EMS)、医院、公共卫生机构,以及其他的“第一反应”人员,将在公共卫生威胁事件发生的48小时内做出有效的应答。MMRS已经加入了联邦政府突发事件管理局(FEMA),并参与了HHS、能源部和司法部的相关项目计划,还是新的国防部的突发事件筹备与反应成员理事。

    (二)系统有序的科研攻关

    一旦面临需要科学界参与的突发事件,例如前所未有的SARS事件,美国的科研系统能够在HHS的指挥下迅速地组织起来,以最快的速度开展协作研究,既避免一些无谓的重复研究,又保证了研究能够快速突破。CDC的部分下属机构、NIHFDAASTDRUSAMRIID(美国陆军传染病医学研究所)等都是流行性疾病快速反应科研部队,并且他们各有侧重,既各司其职又紧密合作,能够以最快的速度建立起全新的监控、诊断、治疗、控制和预防方法体系。此外,CDC还与临床研究机构和医院有非常通畅的沟通和合作机制。

    另一个更加专业的科研机构是NIHSARS事件中研究的核心单位时NIH下属的NIAID(国家过敏和传染病研究所)NIAID在疫苗研究、药物筛选和临床试验方面井然有序地开展了卓有成效的工作,它先后开展了监控与流行病学研究、一系列诊断技术研究、疫苗研究、与USARIID合作开展的治疗方法研究、与NIH的临床研究中心合作开展的临床试验研究,以及SARS病毒的进化史等基础研究,以期为进一步的应用研究提供支持。

    (三)快速的反应和部署能力

    CDC对全球的公共卫生突发事件进行严密监控,当非典型肺炎疫情刚有蔓延的苗头时,就由卫生当局高层领导人向布什总统通报有关情况,政府很快颁布行政命令,授权卫生部门对患者实施检疫隔离。国会也随即拨款1600万美元供CDC使用,2003314日该中心启动了紧急行动中心(EOC),提供全天候服务,并迅速集中了近300名医学专家,组建了流行病学检测、调查、信息发布沟通和隔离等多个研究小组,加紧研究疾病的所有可能的传播方式、病因以及预防和治疗手段的研究。

    科研方面,2002年底2003年初SARS刚刚爆发,还没有引起有关国家和人士的重视时,美国就开始组织对这一传染病的研究工作,而此时美国国内并未发现一例感染者或疑似病例。

    2003315日,CDC紧急行动中心启动的第二天,旋即向美国各州和所有地方公共卫生机构发出了做好国内SARS监测工作的临时指令,像所有议员和临床研究机构发出了疫情警报,发布境外旅游危险警告,建议那些准备到新加坡、香港、广东、越南等地出差或旅游的国民尽可能取消不必要的行动计划,要求必须出行的人填写健康卡,美国卫生部长和CDC的主任还向媒体公布了SARS在美国的流行情况和防御研究进展。

    (四)快速明确的信息发布

    当发生突发性公共卫生事件时,由权威的卫生机构及时发布准确、明晰的相关信息对于指导公众应对疫情、稳定人心至关重要。在这方面,CDC起着领导美国各级卫生机构和全国民众应对公共卫生危机的信息中心和指挥中心的作用,CDC与遍及全美国的各级卫生机构形成一个全国性的疾病监控系统,这一系统严密监控世界各国和美国各州疫情的最新发展,并及时收集、发布相关信息,迅速采取必要措施。美国还建立了迅速明确的信息发布和交流系统,包括在各州建立随时发布最新情况的紧急通讯系统,在各大医院建立为医疗人员提供医疗信息和应变措施的疾病信息网,以及在CDC设立便于普通家庭了解情况的网络广播等。

    美国还十分注意向社会公众提供通俗易懂且具有权威性的信息与建议。在CDC的网站上人们可以看到有关当前流行疾病的诊断和治疗、传染的控制、检疫、病情通报、病人的运送、旅行等几乎所有相关问题的信息,FDANIH都在自己的网站上向公众明确自己的职责,并定期向公众公布自己的研究或防治进展。此外,在美国各州还根据各自的不同情况开辟了不同语言的热线咨询电话,为公民解答有关SARS的各种问题。仅在纽约市,市民就可以用英语、西班牙语、汉语询问有关SARS的信息,在市卫生局的网站上,市民可以看到用更多语言发布的相关信息。

  四、健全我国的公共卫生危机管理体系

  一个全面的现代危机管理体系的建设是一项艰巨任务,既需要多年的积累和实践的检验,也需要学习和借鉴国外先进的经验。我国在非典危机事件后,各级政府非常重视突发性公共卫生事件应急体系建设,结合我国实际,借鉴国外危机管理的经验,对我国突发性公共卫生事件应急模式的构建提出以下几点政策建议:

    (一)加大政府对公共卫生事业发展的财政投入

    公共卫生事业一般包括两大部分:一部分是医疗,一部分是预防,即公共卫生,政府应明确财政投入重点。根据社会主义市场经济的要求,医疗机构应进入市场,成为自主运作、自负盈亏、自我发展的独立实体,政府应由现在的办医院转变为今后的行业管理,因此医院不应是政府财政投入的主要方面。政府财政投入的重点是公共卫生,主要两个方向:一是应急保障,即预防处置突发性公共卫生事件的费用;二是对整个公共卫生事业的投入。国家应当根据公共卫生事业发展和预防处置突发性公共卫生事件的需要,统一制定各级各类公共卫生专业机构基础设施、仪器设备和配备标准和人员业务经费标准,以及乡镇卫生院和村卫生室的补助标准,使各级预防保健机构真正成为“吃皇粮,办公差”的单位,依靠财政保障,保证预防与有效处置公共卫生事件职责的落实。同时政府的财政投入应向广大的农村,特别是中西部农村倾斜,并且随着经济的发展,不断增加投入量,尽可能与国际惯例接轨,促进我国经济社会协调发展,提高人民的健康水平。

    (二)完善突发性公共事件预防与处置的相关法律法规

    在公共卫生领域政府的主要职能是管理和发展公共卫生事业,预防与处置各类突发性公共卫生事件,保障人民群众的生命健康。按照依法行政的要求,我国已初步形成了公共卫生法律体系,但仍不完善,立法任务仍然很重。在此笔者认为,一是我国应尽快制定统一的《紧急状态法》、《政府信息公开法》,以适应突发性公共卫生事件处置的需要;二是在公共卫生领域需要制定一部综合性法律,即《卫生基本法》,明确规定公共卫生事业的性质、管理的基本原则和制度、卫生事业在社会发展的地位等,这对于做好我国突发性公共卫生事件的预防与处置工作具有重大意义;三是完善《传染病防治法》和《突发性公共卫生事件应急条例》,使预防与处置突发性公共卫生事件的法律体系更为完善;四是建立对执法人员追究法律责任的法律制度,对一切违法者严格追究责任,法律才能收到更好的效果。

    (三)建立与完善突发性公共卫生事件应急管理系统

    在突发性公共卫生事件应急管理系统建设中,必须做到:一是建立综合性的危机决策机制。在危机管理系统的运作中必须建立发挥主要协调作用的核心机构,为此在战略层面上国务院应设立综合性应急管理机构,负责对全国突发性危机事件的统一指挥、统一领导,各省、市、县以上各级政府层面,根据各地不同的发展状况实事求是地设置相关部门,明确危机管理职能,在各自的职责范围内做好突发性公共卫生事件的应急处理工作。二是强化危机预警机制。凡事“预则立,不预则废”,加强预防,防患于未然是突发性公共卫生事件应急处理中的关键。为此,必须运用现代信息网络技术,在全国范围内建立从中央到地方、从城市到农村的公共卫生信息监测系统、信息采集系统、信息传递系统,获取第一手信息资料,为决策部门制定措施提供依据。同时,国务院卫生主管部门应当按照分类指导、快速反应的要求,制定全国突发性公共卫生事件应急预案,各级地方政府结合本地实际情况制定本地区突发公共卫生事件应急预案库,完善的预案对提高危机管理绩效具有特殊的意义。三是完善疾病预防控制体系。公共卫生事件与其他公共安全问题一样,具有突发性和处置快速的特性,因此目前我国已建立的疾控机构可以借鉴垂直领导模式,建立新的疾控机构管理模式,特别是加强县、区基层疾控机构建设,重视对乡镇卫生院、村卫生室医务人员疾病预防控制知识的培训,逐步提高最基层医务人员的疾病预防控制能力,最大限度地减少和杜绝公共卫生事件的发生。四是建设医疗救治体系。必须按照中央指导、地方负责、整体规划、分步实施、平战结合的建设原则,构建一个包括医疗救治机构、医疗救治信息网络和医疗救治专业技术队伍组成的医疗救治体系,以应对各种传染病、中毒等突发性公共卫生事件。这是有效预防与处置突发性公共卫生事件的基础性工作。五是建立良好的信息披露机制。公共卫生事件与百姓亲身利益密切相关,因此卫生主管部门应根据实际情况,采取定期或不定期的方式,或者建立新闻发言人制度,发布我国法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息,及时向社会公布有关信息和事故的预防和控制措施,一方面保障和满足公民的知情权,另一方面消除公民的恐惧心理,提高公众防治意识,凝聚人心,让社会共同参与救治,降低危机治理成本。六是加强突发性公共卫生事件应对系统中的国际协作机制。随着国际化进程加快,中国突发性公共卫生事件应急系统的建设必须重视与国际相关组织的交流与合作,及时得到国际组织向各国提供的不同程度的技术支持、信息支持、物质援助,提高危机处置效率。

 


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